李郇：社区治理的愿景——完整社区 | 学术季

导读

2020年9月17日上午，2020中国城市规划学术季之“粤港澳大湾区城市空间治理”会议成功举办。中山大学地理科学与规划学院教授、博士生导师，中山大学中国区域协调发展与乡村建设研究院院长李郇作题为《社区治理的愿景：完整社区》的主题报告。

本文字数：4459字

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李  郇

中山大学地理科学与规划学院教授、博士生导师，中山大学中国区域协调发展与乡村建设研究院院长

李郇教授认为：要将完整社区作为一种社区治理的愿景来看待它。提及“治理”，一定要有一个空间，但是对于城市而言，空间的基本单位是什么？在这基本单位里面，与城市建设是一个怎样的关系？现在讲到要把治理能力、治理体系现代化，以及要把社区治理作为最后一公里这种想法来做的时候，应该怎么去做？完整社区这一概念就由此诞生了。

01

社区是一个治理空间

“社区是一个治理空间”——这是一个空间概念。作为一种治理空间，它的形式和方法与传统意义上的空间概念、社区概念可能有所不同。事实上20世纪初，芝加哥学派最早开始讲社会生态分析的时候，就是把城市作为一种社群来看待的，而这种社群是社区内的人员一直处在相互竞争、淘汰、演替和不断构建一个社区优势的过程。芝加哥学派注重社会群体，强调群体内部之间这种空间所产生、体现出来的社会关系，而这种社会关系相互作用变化又引起了人口和社会的变化。与传统生态不同：决定竞争结果的因素不单只是参与者实力，还包括竞争的规则（制度），社会关系受制度规则影响等。绅士化这方面也是一个重要的延伸，就是老旧小区改造、老旧社区发展的一个形成部分。

到了20世纪中后期，新马学派出现了。它是讲究生产的空间。这个生产空间、城市空间是在全球化背景下紧密联系起来的，所谓的社区空间也是和生产关系的一种影射。这种生产关系体现了资本主义的消费和阶级关系，也使得整个的生产模式和社会结构越来越趋同，出现了“千篇一律的商品房景观，迪士尼式的主题公园”。而我们的关系是一种简单的、以生产为基础的人与人之间的关系，相对来说是一个比较商品化的供需关系。总的来说，整个城市越来越极具生产的功能而缺乏一种生活的活力。

从天人合一的关系来看，我们自古就讲求人与自然之间的关系，即“人法地，地法天，天法道，道法自然”。古代儒家思想是希望通过自然的有序关系来实现社会生活的有序关系，因此在选择居所的时候，都是把自然和人、自然和用于居住的物质空间紧密、协调、有机地结合在一起，形成了人和自然和谐统一的生产和生活状态。在乡村，我们能够清楚地看到早期聚落形成的这样一套体系，而这套思想也一直映射在每个人脑海中。

传统广府村落山水关系

来源：吴子瀚, 李郇（2013）

清远火龙冲人居空间格局

来源：中山大学中国区域协调与乡村建设研究院

在古代，邻里仍然是组成社会的基本单位，是从伦理本位的角度出发去看待这种邻里关系的。最早讲到的有“里人为美，睦邻友好”，而且也是把邻里作为管理社会关系的一种基本单位。在乡村建设当中，邻里是根据一定的地缘关系建立起来的一种社会联络关系，是传统中国一种重要的人文关系。我们建立物质空间就是为了建立良好的人际社会关系，也是我们做规划的时候希望实现空间有序的重要原因。

我们现代化的构建不仅仅是出现了原子化的过程，约瑟夫·斯蒂格利茨在谈及转型的本质时，引用波兰尼“嵌入”概念，指出转型不仅仅是经济的转型，更是社会的转型。经济与社会关系的变化，将对城市经济转型发展带来直接影响；当经济与社会脱钩时，将引发一系列社会问题。

因此，在计划经济向市场经济演变的过程中，应该追求经济与社会关系的相互嵌套，促使经济、社会共同发展，形成所谓的治理，把社会问题嵌入到现代建设过程中。事实上在现代社区构建中所遇到的问题是快速城市化过程中，社会被瓦解、趋于原子化。在原子化的过程中，整个城市社会体系成为一种物质体系而非人与人之间的关系体系。同样还有单位社区的解体，单位解体后，人们难以适应一种无管理、无主体的管理体系，在社区发展过程中陷入到一些由少数人或利益团体主导的境地。即使在乡村，这种人与人之间的关系也愈发趋于冷漠了。因此在这种原子化的社会之下，如何把物质空间建好，重新把它粘合起来，重构这种社会关系，应该是当前所面临的一个重要任务。

社区重构的特征主要是强调治理空间的重要性，多元主体围绕空间实现社会资源的再分配，以此解决社会问题。在此应处理好国家、企业、居民在社区中的资源分配，用三者之间的关系去解决这类社会问题和城市发展的空间问题，把空间作为一种解决社会问题的手段。在现代城市发展过程中，弗里德曼说是政府、企业与公众主体通过治理共同建设美好社区的过程。他将三者进行角色分类，政府对城市建设决策产生约束力，部分必须由政府提供服务并进行管理。企业通过资本进入。公众最了解社区事务，又是社区建设最大的受益者，是社区治理最为重要的主力。因此在城市发展过程中，需要更多推动这三者力量的出现。三者力量的均衡才能使得整个发展实现有序。

02

当前社区治理面临的五个问题：

产权主体多元化、管理主体缺失、社区历史欠账多、过度商业化和政府力量介入的边界难以把握

城市土地所有权和使用权的分离、社区公共产品供给的市场化程度不断提高，居民物权意识崛起，产权主体趋向多元，产权空间破碎，进一步导致了较高的交易成本。当面临拆迁改造，政府、开发商与居民之间就房地产产权的确权与交换的过程就变得尤为复杂而漫长。

另一方面，“单位制”改革后，一些老旧社区缺乏有力的管理主体。老旧社区在经历单位制改造、去福利化的过程以后，如何去适应市场与多元的供应，也需要一个长期的思想上的改变。在商品房社区里，人们熟悉的荔湾广场，在世界范围内并不少见。这种社区形成了一个历史文化的破坏，自己本身改革也有很多问题。脱离了社会关系形成的一种空间，必然会一直为人所诟病。

中国城市社区规划与治理的分析框架

来源：申明锐，夏天慈，张京祥，从“单位小区”到“业主社区”:公共产品视角下中国城市社区规划与治理演进

政府管控的边界难以把握。旧城区改造多为中央和地方政府实行的城市公共政策，是经济问题、社会问题、民生问题与空间问题的复合。政府管控不到位容易造成居民利益受损，管控过多则无法发挥市场和社区主体的力量，因此如何界定政府、社会和企业边界尤为重要。

政府管控的边界难以把握

03

完整社区是有效的治理空间

因此到目前为止，规划还是要回归社会城市的本源，结合社会。当前是以空间方法为载体解决社会问题，成为进行城市发展、城市规划、城市更新的主要内容，不仅是重视空间建设，更要关注空间与社区的关系。社区不再一味商品化，更多强调有效治理，即为所谓的完整社区。

社区的等级层次体系

来源：《人居环境科学导论》

李教授提出，要从规划建设到规划结合社会。针对当前社区治理存在诸多问题，需要以问题为导向，从以往的城乡社区规划建设向空间治理转型。从规划建设到规划结合社会，不仅关乎空间建设，更要注重空间与社会的关系；社区不能一味地商品化，更要强调人的作用，形成有效的治理空间——完整社区。李教授引用了吴良镛先生2011年提出完整社区（integrated community）的概念，提出完整社区是真正的社会共同体概念，强调以认同感、归属感为纽带，形成了解决原子化问题的社会基础。完整社区要求将物质空间和社会空间相结合。以往30年的城乡社区规划更注重社区的物质空间建设，完整社区是将治理体系贯穿在完整社区规划、建设、管理和群众享有等全方面。完整社区要求处理好政府、市场与居民的关系。仅依赖社会个体难以克服当前社会问题，完整社区理顺国家、企业、居民三者的关系，成为解决社会问题的关键。它有一个合理的边界和规模——以幼儿园为核心，步行5-10分钟，主要以道路为边界。同时这个地方又是以老年服务作为服务中心的，与社区居民委员会管理和服务范围相对接，此时政府的边界实施相对来说就比较合理。

同时李教授还指出，完整社区是有效的治理空间，需要做到：一要明确以居民为主体，发挥居民在社区规划建设中的作用，优先满足、充分保障“一老一小”的需求，真正做到“人民城市人民建”；二是完整社区要求区分老旧小区和新建住宅小区，是坚持因地制宜的原则，更好地解决设施配套问题；三是结合地方实际落实空间建设标准，是完整社区“硬件”建设的基本要求；四是塑造社区认同感、归属感，是完整社区“软件”建设的核心内容；五是通过健全共建共治共享的机制体制，作为完整社区可持续发展的保障。

共同的社区文化组成示意图

与政府的管理边界相对应的是治理的主体。因为老人和小孩是社区中活动时间最长的人，满足老小的需求能够带动整个家庭参与到社区建设中来，以此带动居民成为整个建设主体。在此提及了两个主体：一是管理和建设的主体；二是治理居住人口的主体。把政府和社会的关系作为主体来建设，这种主体正是构建整个城市空间的关系。通过社区不断地组织，社区不仅成为建设空间，还成为一种治理空间，是治理的最后一公里。完整社区要求区分老旧小区和新建小区，坚持因地制宜的原则，更好地解决设施配套问题。

结合地方实际落实空间建设标准，是完整社区“硬件”建设的基本要求，但在实施过程中往往被过度商业化或者被占领了，服务功能被取代为了简单的商业化功能。过度商业化是社区里面的一种变化，在很多新社区里，这三架马车的作用导致了它的不协调，使整个社区出现治理上的不完整。塑造社区认同感、归属感，是完整社区“软件”建设的核心内容。现在国家很多社区开始进入到15年、20年以后的历程，电梯老化，物业待推出，大量的矛盾开始涌现，居民之间也是一个原子化的状态，不能形成一个完整整体。如何使它们整体起来——通过整个社区治理、参与的过程，使他们成为一个整体，找到他们的共同爱好、共识和兴趣去做现代文化的培育，以及形成社区活动。在此要有一套共治、共享的机制，建设完以后，如何把人纳入进去，是要靠机制来保障的。完整的社区统筹引导居民规范参与社区多元管理，企业共筑共建、以美好环境与幸福生活共同缔造的建筑方法来构建它。

搭建多方协商讨论的参与式工作坊

04

沈阳市牡丹社区老旧小区改造的案例

牡丹社区是典型的单位制社区，居民中近80%为沈飞职工及家属，集体认同感强烈。为了此次改造的顺利进行，专门成立了区委缔造办公室，构建党的服务、政府服务纵向到底的机制，组建共同缔造工作坊，组织群众共同寻找问题，达成了“解决保暖墙和室内活动场所”两大问题的共识。同时建立社区大党委，推动党建与群团组织的协作，动员社会资源，多方筹资，并采用“先付钱后认帐再转移”的政府协调模式，引领大党委成员积极认领改造项目，同时协调产权纠纷问题，通过锅炉房改造推进了“大党委”下各组织机构的协调合作。

牡丹社区区位图

沈飞文化

牡丹社区党建与群团组织合作示意

在共同缔造的过程中，牡丹社区通过组建包括沈飞集团等在内的大党委，发挥其在统筹区域力量上的优势，促成两家有矛盾的企业“握手言和”，为社区提供一处闲置锅炉房。社区又通过大党委下的工会投入、企业赞助等方式，对锅炉房进行改造，新提供一处660平方米的“友邻之家”，兼具多项活动功能。同时三大子功能区大党工委及牡丹社区大党委，在区委的协调下，发动大党委成员单位沈飞公司，共同与市房产局协商，提前启动牡丹社区大八栋634户“三供一业”改造试点，加装楼栋保温层。以群众问题为聚焦，政府协作的身段更加灵活。

锅炉房改造前后示意

居民楼栋增设保暖层与美化前后对比图

改造前后的车棚对比

加设凉亭的广场前后对比示意

共同缔造为居民日常生活开辟了更多的活动空间、提供了更多的活动选择，群众活动开展有序，生活更加丰富，邻里关系生动和谐。同时还以沈飞产业文化为载体，发动群众深挖沈飞特有的航空报国文化，以共同记忆唤醒共同意识为切入点，通过组织居民制作“沈飞老故事”明信片、创作“牡丹之歌”、拍摄牡丹共同缔造微电影，传承沈飞历史文化。

丰富的社区活动项目

沈飞产业文化宣传

供稿单位：华南理工大学建筑学院

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